食品安全法是一部关系社会民生的法律，自草案颁布以来，引起了社会广泛关注。如何实现从“农场到餐桌”的全过程食品安全，食品安全监管体制应该如何理顺，又该如何切实保护消费者的利益，近日，中国法学会、中国农业经济法研究会组织了专家研讨会，现摘取精彩发言以飨读者。

　　中国法学会、中国农业经济法研究会《食品安全法(草案)》研讨会发言摘登

　　食品安全立法应立足基本国情

　　中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所所长、研究员、博士生导师叶志华

　　我国食品安全立法应当立足我国国情，充分考虑以下几个因素：

　　一是从食物消费结构看，当前和今后相当长一个时期仍以鲜活和初级农产品为主。我国居民食物消费总量中，70%以上为鲜活和初级农产品；国外发达国家的食品消费则是以加工食品为主。

　　二是从生产规模和经营方式看，仍以小规模生产和分散经营为主。我国有2.5亿农户，农业生产规模极小，组织化程度很低。据不完全统计，全国共有各类食品加工企业近45万家，其中约80%是10人以下的小企业、小作坊；各类食品经营企业1000多万家，其中有一定规模的企业不足3%，绝大多数为个体工商户。

　　三是从食品污染的类型看，目前我国食品以源头污染问题最为突出。我国的食品安全问题大体可分为源头污染和餐桌污染两大类：源头污染主要是在农业活动中因投入品的不合理使用带来的农兽药残留超标或因产地环境问题带来的重金属含量超标等化学性污染；餐桌污染主要是食品加工制作及储运过程中添加剂不合理使用带来的污染，以及致病微生物及生物毒素所产生的生物性污染。我国居民以熟食为主，生物性污染问题相对较轻；西方国家以生食为主，生物性污染问题相对严重。因此，西方国家消费者更加关注生物性污染问题，而我国消费者更担心化学性污染问题。加强我国食品的源头污染治理十分必要和迫切。

　　四是从食品安全立法的框架看，已形成了《农产品质量安全法》和《食品卫生法》为主、多法并行的格局。为加强食品的源头污染治理，提高农产品质量安全水平，国家颁布了《农产品质量安全法》，确立了农产品质量安全全程监管的制度，填补了食品安全源头管理的法律空白，形成了《农产品质量安全法》和《食品卫生法》为主、多法并行的食品安全法律框架。《农产品质量安全法》实施以来，我国农产品质量安全整体水平有了显著提升，说明该法确立的制度是科学的、符合实际的。

　　上述国情以及食品安全管理涉及的环节多、污染因素复杂、链条长等特点，决定了食品安全很难通过一部法律完全管下来。应当坚持“多法并行，各有侧重，相互衔接”的原则，对源头污染问题，即食用农产品的质量安全问题，由《农产品质量安全法》进行调整；食品安全法则主要调整餐桌污染问题以及食品加工、制作、营销过程中的掺杂使假问题。这样既符合我国国情，又有利于相关法规的衔接和协调。

　　我认为，目前的草案存在以下问题：

　　一是没有充分考虑农产品和农业投入品的特殊性，与《农产品质量安全法》、《动物防疫法》、《兽药管理条例》等相关法律法规衔接不够，一些制度存在交叉和矛盾。建议草案进一步明确食用农产品的质量安全管理，适用《农产品质量安全法》的规定；转基因食品的安全管理，适用有关行政法规的规定；农兽药残留、转基因生物安全评价标准由主管机关制定发布。

　　二是对食品生产经营规定了过多的行政许可制度，不符合国情，也缺乏可操作性。建议慎重考虑有关许可制度的设置，至少要明确食用农产品的生产经营不实行许可制度。

　　三是草案对“食品”的定义过于泛化，没有采用国际通用的定义，具体表述也不清晰。其中“食品相关产品”、“加工或未经加工的物质”等概念指示不明确，“添加、残留于食品中的物质”是否包括残存于食品中的农药、兽药、重金属等有毒有害物质，含糊不清，容易引起歧义。建议对有关概念进一步修改完善。

　　应当科学对待农药残留标准

　　中国工程院院士、国际食品法典农药残留委员会主席、中国农业科学院茶叶研究所研究员、博士生导师陈宗懋

　　科学依据充分的农药残留标准是判定和控制农产品及食品安全，保护农业生产发展和人民身体健康，推动国际农产品及食品公平贸易，维护国家利益不可缺少的技术手段。我想就农药残留标准的制定谈四点看法：

　　一是要正确认识农药残留。农药是农业生产不可或缺的重要生产资料，具有两面性：一方面用于防治病虫草害，对保障农业及粮食生产安全发挥了巨大作用；另一方面，也会附着在农作物上面，造成农药的残留。大量科学试验表明，农药残留在合理的范围内，并不会对人畜健康构成危害或潜在危害。控制和降低农产品中的农药残留主要通过两个途径：一个是严格农药登记管理，科学确定各种作物上允许使用的农药种类、施用方法、使用剂量、使用频率和安全间隔期等；另一个是合理使用农药，严格按照农药登记批准的使用技术和规范进行使用，在取得预期防治效果的同时，达到农产品中农药残留的最小化。控制好农药残留，就管住了农产品和食品安全的源头，实现“从农田到餐桌”的全程安全管理就有了保障。

　　二是农药残留标准的制定要与农药登记工作紧密结合，这也是世界多数国家的普遍做法。农药残留标准是基于农药登记时的残留试验数据以及毒理学试验确定的每日允许摄入量(ADI)、急性参考剂量(ARFD)，结合消费者膳食结构和运用风险评估原则来制定的，与农药登记管理息息相关、相辅相成。根据《农药管理条例》，申请农药登记应当提交包括农药残留在内的申请资料，农药登记机关在对农药毒理、残留、环境等方面进行风险评估的基础上，做出是否准予登记的决定，并在批准登记的同时明确农药残留标准。如果农药残留标准调整了，农药产品的登记作物种类、使用剂量、使用频率和安全间隔期等也要进行相应调整。如果农药残留标准制定与农药登记管理相分离就有可能脱离实际情况和出现偏差。农药登记管理和农药残留标准制定相统一也是世界大多数国家的普遍做法。为了提高农药残留标准制定的科学性、降低行政管理成本和增强标准的可操作性，世界大多数国家都采用了“谁管农药登记、谁管农药残留标准制定”的管理模式，农药残留标准由农药登记审批机关制定并以技术法规的形式发布。

　　三是农药残留标准制定机构应与国际农药残留标准协调机构相一致。联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)从20世纪60年代起就组建了农药残留专家组，每年定期召开农药残留联席会议(JMPR)，负责国际食品法典委员会(CAC)所属农药残留委员会(CCPR)的技术问题，其中FAO负责农药残留标准的制定。我国已成为CCPR的主持国，并由农业部承担CCPR秘书处工作。因此，我国农药残留标准的制定主体应当充分考虑有关国际组织的做法，做好与国际农药残留标准制定协调机构的衔接。

　　四是制定农药残留标准要统筹考虑促进农业发展、增加农民收入和保护消费者健康等因素。无论是发达国家还是发展中国家，制定农药残留标准都要统筹考虑促进农业生产发展、增加农民收入和保护消费者健康三者之间利益的均衡。我国在制定农药残留标准过程中，也应当充分借鉴国际经验，统筹考虑经济社会发展水平、农产品生产方式、国际贸易和消费者健康保护，做到标准指标宽严适度。

　　制定消费者友好型食品安全法

　　中国人民大学商法研究所所长、教授、博士生导师刘俊海

　　食品安全立法应当努力促进生产经营者与消费者的利益兼顾，二者无法兼顾的，应当以尊重消费者利益为价值取向。建议：

　　第一，进一步完善精神损害赔偿制度、实际损失赔偿制度和惩罚性赔偿制度。在诸多法律责任中，最重要的是民事责任。落实民事责任有助于充分调动广大消费者净化食品市场、维护食品安全的积极性、主动性与创造性。草案第90条是对《消费者权益保护法》第49条双倍惩罚性赔偿制度的继承和发展，值得肯定。但还应确立精神损害赔偿制度，并明确消费者为追究经营者民事责任而发生的误工损失、交通费和合理的律师费等实际损失，由败诉的经营者承担。为了提高食品经营者的违法成本，还应进一步完善惩罚性赔偿制度，建议将赔偿金提高到消费者支付价款的20倍。

　　第二，鼓励食品生产经营者召回不安全食品，但不免除其应当承担的民事责任。为了尽量减少不安全食品的危害范围，立法者有必要采取豁免行政责任和刑事责任的手段，鼓励食品生产经营者自觉自愿地召回不安全食品，但不宜豁免其对消费者的民事赔偿责任。同时，建议草案增加行政机关强制召回制度和召回信息登记制度的规定。

　　第三，进一步增加规定行政机关不作为的国家赔偿责任。草案第92条仅规定了不作为的行政机关责任人员的行政处分，而未规定行政机关自身对受害消费者的国家赔偿责任。这就使得消费者在应当承担赔偿责任的食品生产经营者“人去楼空”或者彻底丧失赔偿能力的时候，无法及时足额获得赔偿。建议草案明确受害消费者在无法从食品生产经营者获得民事损害赔偿时，享有对有过错的行政机关提起行政诉讼，请求获得国家赔偿的权利。

　　第四，妥善处理好我国国情与国际经验之间的辩证关系。食品安全立法既要立足于我国国情，也要充分借鉴发达国家的先进经验。必须充分考虑我国十亿农民生产初级食品的现实，注意采取对广大农民成本较低、但效果较好的监管措施，引导和督促广大农民积极履行法律义务，强化政府对广大农民的行政指导。

　　第五，正确处理好与相邻法尤其是《农产品质量安全法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》的关系。食品安全法是一般法，《农产品质量安全法》是特别法，《农产品质量安全法》有特别规定的，应当优先适用；无特别规定的，补充适用食品安全法。与食品安全法相比，《消费者权益保护法》和《产品质量法》是一般法，食品安全法无特别规定的，补充适用《消费者权益保护法》和《产品质量法》。

　　食品安全立法应顺应国际趋势

　　中国农业大学食品科技学院院长、教授、博士生导师罗云波

　　国外近二十年来食品安全管理体制的调整，主要有以下几个特点：

　　一是从法律定义上看，“食品”在同一法律体系下的界限是明确的，与“农产品”的关系是清楚的。国际上对“农产品”和“食品”没有一个统一的概念，在法律意义上，有的国家农产品包括食品，有的国家食品包括农产品，但不管如何定义，二者间的法律关系是清楚的，在同一个国家内部，农产品和食品不会产生法律关系上的混淆。如乌拉圭回合农产品协议对农产品范围的界定就包括了食品，《加拿大农产品法》中的“农产品”也包括了“食品”，而有的国家虽将农产品包括在了食品中，但同时强调了食品“加工和制作”这一过程。

　　二是从机构设置和管理方式看，多部门共同管理的格局正加快向少部门集中管理转变，终端产品准入管理为主的方式正加快向源头控制、全程管理转变，农业部门的责任重大。为了消除职能交叉冲突问题，一些发达国家将食品安全监管职能尽可能向少数部门集中，加大源头监管的力度。农业部门之所以成为食品安全的主要监管部门，是因为几乎所有的食品都来自于农产品，农产品质量安全管不好，食品安全就没法得到保障。另外，农业部门也有人员、技术、设备优势，有利于减少监管成本。

　　三是从食品安全立法趋势上看，强调多层次立法，多法并行。国际上没有一个国家是由一部法律规范所有食品安全问题，大多采取“多法并行、相互补充”的立法模式，通过制定多部法律、法规来对食品安全的不同方面、不同环节进行管理。

　　四是从管理模式上看，正由分段管理向分品种全程式链条化管理转变，由笼统管理向按污染物监控转变。各国政府在食品安全管理上大体经历了三个阶段。第一阶段只对产品进行检验检疫；第二阶段延伸到对农产品生产加工企业卫生条件的要求，只有注册企业才能生产加工农产品；第三阶段要求从“农场到餐桌”的全过程都要符合质量安全条件，尤其注重源头控制，特别是污染物监控。

　　借鉴国际经验，我对草案提四点修改建议：

　　一要进一步明确食品的法律内涵，解决目前草案中“食品”概念过泛，与“农产品”法律界定不清的问题，避免法律冲突。

　　二要合理界定食品安全监管部门的法定职责，充分发挥农业、卫生部门的作用，切实解决我国食品监管越位错位的问题。

　　三要减少事前许可，加强过程监督，把力量放在事后监管和发挥行业自律上，实施全过程控制。

　　四要坚持多法并行，发挥合力，做好与《农产品质量安全法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》等法律法规的衔接。

　　标准制定要防止简单“归大堆”

　　中国工程院院士、华中农业大学教授、博士生导师陈焕春

　　草案将食品安全国家标准的制定、公布统一到一个部门，初衷是好的，在一定程度上可以解决标准打架等问题，但也要防止简单“归大堆”的现象。

　　以我关注的兽药残留为例，根据《兽药管理条例》，兽药残留限量标准由兽医管理部门负责制定发布，不存在“政出多门、标准打架”的问题。如果将兽药残留限量标准的制定主体与兽药管理主体分离，反而会改变统一管理的现状，增加管理和协调成本，造成管理混乱；在技术上也不具有可行性，因为兽药残留限量标准制定与注册管理密不可分，是新兽药注册的重要条件和内容，其每一个技术参数都必须以严格的实验为基础，并在新兽药研制中完成，在注册申请时提出，由兽药管理机关在批准注册的同时公布。

　　对目前存在的标准打架等问题，我觉得其根源有三：一是行业部门作用发挥不够，二是食品监管部门较多，三是部门间协调机制不健全。因此，标准制定需要重点在这三个方面下功夫，并做好标准间的互相采用和衔接工作，而不宜不加分析地统一到一个部门。

　　科学改革食品安全监管体系

　　华南农业大学教授、博士生导师陈杖榴

　　草案第四、五条沿袭了目前多部门分段监管的体制，容易导致职能重叠、职责不清、资源浪费等问题。我赞成草案应对现行体制进行必要改革，不过改革一定要建立在深入调研、尊重科学的基础上。

　　当前，在食品安全监管方面，国际上提出了“从农田到餐桌”的全程性监管理念，危害分析与关键控制点体系(HACCP)也得到了广泛推行。这都要求对食品安全实施系统、连续的监管。适应这一要求，不少国家已经或正在减少食品安全监管部门，探索由一到两个部门负责的食品安全监管体制。例如，加拿大于1997年成立了由农业部部长负责管理和指导的食品检验局，将原分别隶属于农业部、渔业海洋部、工业部、卫生部四部门的有关职能纳入该局统一监管；丹麦将原属卫生部和工贸部的食品安全管理职能划归农业部，并将农业部改名为农业、食品和渔业部；法国成立了农业、渔业、食品和乡村事务部；德国成立了消费者保护、食品和农业部；荷兰则由农业、自然管理和渔业部以及健康卫生部两个部门负责。

　　从这些国家改革的情况看，食品安全监管都离不开农业部门，道理很简单，食品来自于农产品，而农产品的质量安全离开农业部门是不可想象的。当前，我国食品消费仍以鲜活农产品为主，面临的突出问题是源头污染，农业部门在食品安全监管上的作用不可替代，因此要充分发挥农业部门的优势，强化其监管职责，赋予其必要的监管手段。

　　完善食品安全的刑法保护

　　北京师范大学刑事法律科学研究院副院长、教授、博士生导师卢建平

　　刑法作为防治违法行为的最后一道防线，必须为中国食品安全提供更加有力的保护。当前，许多制售伪劣食品的行为不断曝光，却难以追究行为人的刑事责任，其主要法律原因是：第一，法律规定相互矛盾，比如《食品卫生法》第39条与刑法第143条规定就不相衔接。第二，立案标准太高且不合理，对于生产经营一般不合格食品没有达到法律规定的结果或危险程度的行为，只能按照刑法第140条(生产、销售伪劣商品罪)处罚，但刑法同时规定了“销售金额五万元以上”的门槛。第三，对大量存在的无照生产经营食品、食品添加剂、食品相关产品，特别是不合格食品的行为，刑法没有相应的规定。

　　《食品安全法(草案)》第九章援引了刑法规定的五组罪名：一是生产、销售不符合卫生标准食品罪与生产、销售有毒、有害食品罪(草案第79条、第80条)；二是非法经营罪(草案第78条)；三是滥用职权罪、玩忽职守罪(草案第92条)；四是提供虚假证明文件罪(草案第94条)；五是损害商业信誉、商品声誉罪(草案第91条)。与《食品卫生法》相比，草案对于食品安全的刑法保护进一步加强，保护范围从单一的食品扩展到食品添加剂、食品相关产品，针对的行为包括无照生产经营和有照但无条件生产经营、生产经营不合格食品、生产经营有毒有害食品等，而且考虑到了监管部门、检验机构及人员的刑事责任。但是，从与刑法既有规定衔接、有效打击危害食品安全的犯罪行为的角度看，草案的某些内容需要再行斟酌或改进：

　　第一，在入罪时，将生产经营食品添加剂、食品相关产品的行为完全等同于生产经营食品，是否合适？建议将食品、食品添加剂、食品相关产品进行区分，分别规定。

　　第二，草案第80条所列举的情形(特别是第四、五、七款)是否都能够构成生产、销售不符合卫生标准食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪？可能需要再斟酌。

　　第三，建议分别规定生产、销售不符合卫生标准食品和生产、销售有毒、有害食品应该追究刑事责任的情形，以解决草案目前规定对应性不强的问题。

　　第四，建议草案第92、93条与刑法第139-1条不报、谎报重大安全事故罪挂钩。

　　第五，草案规定的行政罚款为货值金额的五倍以上十倍以下，而刑法规定的罚金只是销售金额百分之五十以上二倍以下，两者不成比例，尤其是在单处罚金的时候。

　　完善责任制度改革监管体制

　　中国法学会研究部副主任王海英

　　我就草案提三点建议：

　　一是建议进一步加大处罚力度。与《食品卫生法》相比，草案的处罚力度已经加大了，比如增加了按价款10倍赔偿的惩罚性的民事赔偿，突破了以往补偿性的民事赔偿模式。但我认为还不够，处罚的力度还应加大。理由有两点：一是食品安全违法行为危害的是人的生命权利，而对于危害人的生命权利的行为，法律必须给予严厉制裁，处罚力度应当大于对危害财产权利行为的处罚。二是当前我国食品安全还存在一些问题，食品安全事故时有发生。建议提高食品安全违法行为的罚款数额，加重违法者的违法成本，使其得不偿失。

　　二是建议规定国家赔偿责任。草案对于地方政府和监管部门的不作为或滥用职权的行为，造成危害后果的，只规定对主要责任人给予行政处分和追究刑事责任，并没有规定国家赔偿责任。食品安全问题是一个重大的社会公共问题，维护食品安全，保障人民群众生命安全和健康，理应是政府的重要职责。由于政府食品监管职能部门的不作为或滥作为，给消费者造成人身、财产损失的，国家应当承担赔偿责任。这是责任政府的题中之义，也是现代政府权责一致原则的要求。

　　三是建议建立集中统一的监督执法体制。制定一部好的食品安全法固然重要，而日常的执法和监督管理更为重要，这就需要建立集中统一、高效、科学的监督执法体制。关于监督执法体制，草案除规定由县级以上地方政府对本辖区的食品安全监督管理负总责外，基本维持现行的由几个职能部门分别监管的体制。这种多头执法、“多龙治水”的监督执法体制，极易造成责任不清和效率低下，不能适应食品安全形势发展的需要。建议草案明确规定由现在的几个监管部门中的一个部门，牵头负责食品安全的日常监管。